帮扶单位送“聚宝盆” 光伏发电创“阳光收入”

配置好财政权力，确保全国性政府的财政主导地位，是维系政治共同体这个统一体、团结体的第一前提，无论联邦制国家、单一制国家，还是其他标准所界定的政府形式，恐怕都概莫能外。

在设计和制定1954年中华人民共和国宪法时，原宪法草案中曾有这是我国第一部宪法的提法，毛泽东就此批评说，不妥，因为中国近代以来已经制定过9部宪法，要求制宪时必须尊重历史，而不能背叛历史。……今以外国输入之三权，与本国固有之二权一同采用，乃可与世竞争。

{8}他的这个思想在中华人民共和国成立时制定的、具有临时宪法功能的《中国人民政治协商会议共同纲领》（以下简称《共同纲领》）中得到了比较全面的贯彻，为1954年共和国第一部宪法奠定了思想基础和体例框架，明确了新建国家的稳定的人民代表大会制度，政权的性质，经济、文化、民族、外交等各项政策以及人民的权利与义务。问题的关键是，我国宪法的序言里面还有许多语句所表达的信息完全是价值中立的，与宪法章条里的内容没有必然联系，因此很难说其具有法律效力，比如，类似中国人民反对帝国主义和封建主义的历史任务还没有完成或我国将长期处于社会主义初级阶段这样的历史阶段或社会性质判断，在公民之间不可能形成完全一致的看法，如果持不同或相反的看法，是不是就违宪了呢？如果宪法序言整体都具有法律效力，序言中一些更具执政党的意识形态的观念就很难更新，不惟与党所提倡的与时俱进、科学发展和开拓创新精神不相协调，而且也不利于区别党章与宪法、共产党先锋队与公民社会、党纪与国法之间的辩证关系。针对这种情况，一方面，序言被赋予章条内容同等的法律效力必须在它们之间保持统一性，这对于修宪技术来说有轻重顺序不易平衡的困难，对于适用法律来说，具体是依照序言中还是章条中的精神也难于把握。{1}一个法系之所以能够成立并延续，其中一定有一个起到核心作用的法律实体，尽管它的名字不叫近代人们熟悉的法学术语—一宪法，但它却具备了宪法的本质和功能。这些情况，尽管有时表现为领导人思想上和实践中的自相矛盾，但是反映在共产党指导的四部宪法和相关修正案中的信息仍然可以说明，中国现行的宪法在保持其民族特色时仍然贯彻了古为今用的历史唯物主义思想。

1954年的中国宪法有940字左右，1975年的宪法有800字左右，1978年的宪法有1 200字左右，1982年的宪法有1 800字左右。1978年3月，第五届全国人民代表大会通过了新修订的《中华人民共和国宪法》，即七八宪法，荒唐的七五宪法走完了其3年可耻的短暂历程。因此，大体而言，如果说在1978-1994年之间，中国在财政中央-地方关系可以称之为"事实上的财政联邦制"，可能并不符合实际情况，实质上是分权的单一制。

[32] Wang Shaoguang and Hu Angang, The Chinese Economy in Crisis: State Capacity and Tax Reform, M. E. Sharpe, Inc., 2001, pp. 201-202.[33] 同注31，页80-92。观察特定国家的宪政运动，很大程度上就是要关注不同的权力在不同的时期、不同的国家所呈现出来的此消彼长的阶段性变化，从中发现宪政。[29]王绍光对上述意见作出了回应。中央政府直接投资规模很大。

《报告》还就此提出了一些具体建议，这些建议在中国颇为大胆，但的确是确立中央与地方民主协商体制相对现实可行的办法。而中国在毛泽东时代大体属于集权的单一制（1949-78），在邓小平时代就转向了分权的单一制（1979-1993年），以1994年为转折点，随着分税制的建立，江泽民时代开始转向相对集权的单一制。

动态宪法观也更能彰显或者提升政治宪法学的科学性，为什么宪法在政治中，如何理解政治中的宪法、作为政治的宪法，如何说宪法首先是政治权力的配置法，如何认识宪法，发现宪政？进而，什么才是支撑现实政治世界的宪法规则，是野心对抗野心式的权力斗争，还是权力运行的基本规则和机制？本文从财政权力配置视角出发，揭示了要回答这些问题，实际上需要追问更为深层、更为基本的现实政治世界中存在的诸多问题：在财政上，先取后予还是先予后取。[62] （英）卡尔?波兰尼：《大转型：我们时代的政治与经济起源》，浙江人民出版社2007年版，第4页。与议会监督和社会监督这些外在制约不同，决算是一种财政部门针对其他各部门预算收支是否合理合法的内部制约，一国的财政方针、财政政策和财政制度是决算的基本依据。张曙光评析了报告所提出的中央地方政府的下述四个行为假设：（1）改革以来，中央政府和地方政府形成相互独立的利益主体，具有不同的目标函数和行为方式，中央和地方的矛盾首先是经济利益矛盾。

毫不夸张地说，分税制是八二宪法时代开启的影响最为深远的一次财政权力重新配置，而且是在1978年改革战车启动之后，当中央政府意识到财政权力的配置失衡不仅仅意味着垂直分权失控，同时也意味着整个国家很可能陷入分离、分裂可怕悲剧之际，这承前启后的一步才迈了出来。[11]在所有所谓体制改革中，分税制最为成功，这是因为分税制重新配置了中国的财政权力，进而重构了中国财政权力的运行机制。[25] 项怀诚等：《中国财政体制改革》，中国财政经济出版社1994年版，页1-129。五、初步的结论：动态宪法观与宪法规则的发现当财政权力配置作为一种宪法实践的意义清晰以后，我们的宪法观也就发生了转变，从一维宪政观转向二维宪法观，从静态宪法观转向动态宪法观。

[30]杨培新、魏杰、张宇、樊纲和张曙光等人主要从经济学的角度对分税制及其理论依据国家能力理论提出质疑。动态的宪政观更可能看得见宪政。

首先，司法权，和行政权、立法权一样，都是治理权的一部分。[31]而且，分税制需要标准化，但中国的发展极端不均衡，已经有12省依靠中央政府的财政补助。

分税制的基本前提是明确划分中央地方各级政府的事权，确定各自财政支出范围的大小，可以克服以往中央地方在财力收支基数上的互相扯皮现象，改变体制经常变动的状况，有利于维持体制的稳定性。不抓住这样的基本权力，整个政制架构就四分五裂，不复存在。在政治权力的实际运作中，人、财、事的政治分工先于权力的划分。同样，所谓现实世界中"真实的宪政"，与其说它是一种一劳永逸的静态理想状态，不如说它是无限接近某种理想状态的动态过程。第七个方面指向彻底清理预算外资金，该留给企业的就让企业名正言顺地拥有使用权，该划归预算的划入预算内，尽快结束两种预算并存的混乱局面。《报告》主张增强中央政府的财政能力，也坚持地方应该拥有参与中央决策过程的权力和机制，一省一票，不分大小贫富，每个省都应该有权平等表达意见并参与大多数决策。

[28]崔之元对国家能力理论表达了极大认同，但建议加入日本的实证资料，并认为考察国家能力应该综合其他动员手段，如果中国政府在金融体系上没有任何杠杆可运用，则中央政府汲取能力的下降才可能标志着国家能力的下降。[52]事实上，在"两个积极性"[53]这一中国的不成文宪法中，轻重之学至关重要，初步而言，轻者可以分权为主，重者必得集权为主。

如前所述，这的确是个不错的开端。在宪政体制所圈禁的国家航船中，掌舵与划桨当然都很重要，但掌舵可能更重要。

具体表现为：中央政府财政收入确立了稳定增长的机制，从实行分税制财政体制的基数年1993年开始，每年新增财政收入1000亿左右，这样持续的高速增长是以前从未有过的。1950-60年代为高度集中体制（1959、1960两年例外），1970年代以集中为主、适度下放财权体制，1980年代的财政包干制则以地方分权为主、放权让利、分灶吃饭的财政包干制，没有形成稳定的中央与地方财政关系，一直在"集权-分权"或者"收权-放权"循环中反复变动。

贾康、阎坤：《转轨中的财政制度变革》，上海远东出版社1999年版。[38] 同注32，pp. 206-211.[39] 同注32，页1-11。税收返还以1993年为基数，按实施分税制后地方净上划中央的数额（增值税加消费税的75%减中央下划收入），确定中央对地方的税收返还基数。首先就是将法院与政府割裂开来，将治理权与审判权对立起来，认为二者之间存在此消彼长、你死我活的零和博弈关系。

尽管财政联邦制是以不成文宪法的方式建立起来的，但最终，它证明自己可以通过经济决策权、公共投资权、财政权力、人事权力的下放[7]给国家带来前所未有的地方活力。比如，尽管中央政府的财政能力分散，但其中央集权程度很高。

必须引入新的财政权力配置体制、机制以及配套的法律、法规，让中央权威重新获得保障。二十年前，美国法学者受政治学者的启发，主张"把国家带回到宪法理论中"，这一研究范式事实上就更多是为了回应现实中所遇到的政治困境。

不同权力的实际运行影响宪政效果，因此，在逻辑上，各项政治权力的实际运行优先于政治权力的制约、平衡。分税制不仅仅是一种税收制度，也是一种财政制度，更被视为一种财政体制。

中央财政收入比重以及在新增收入中所得份额明显提高并逐年上升，提高了地方政府支出对中央财政的依赖度，有利于中央强化对地方政府行为的控制与调节，改变包干体制下中央财政支出依靠地方上解的局面。分权、集权都不是绝对对立的，同样，在单一制和联邦制的关系上，也不是说单一制就一定不好、联邦制就一定好，或者单一制就一定好、联邦制就一定不好。收入、支出、转移支付、预算、决算和审计六项制度及其运行机制组成的财政权力配置，以宪法、税法、预算法、转移支付法等宪法性法律为主要表现形式，是最可能"看得见的宪政"，也是最关键的宪法实践。地方财力保持持续超常增长态势，增幅也大大高于改革前，对缓解地方财政困难起到重要作用。

[19] Loraine A. West and Christine P. W. Wong, "Fiscal Decentralization and Growing Regional Disparities in Rural China: Some Evidence in the Provision of Social Services." Oxford Review of Economic Policy, 11(4): 70-84, 1995; Christine Wong, Financing Local Government in the People's Republic of China, Hong Kong: Oxford University Press, 1997; Christine Wong, "Fiscal Dualism in China: Gradualist Reform and the Growth of Off-Budget Finance", in Donald Brean, Editor, Taxation in Modern China, New York: Routledge Press, 1998.[20] Bert Hofman, "China: Budgetary Policy and Intergovernmental Fiscal Relations", Washington D.C.: The World Bank, July 28 1993, pp. 72-78.[21] Roy Baul, "Fiscal Policy in China: Taxation and intergovernmental Fiscal Relations", The 1990 Institute, 1999, p. 5; International Monetary Fund, "Economic Reform in China: A New Phase", Washington D.C.: International Monetary Fund, Occasional Paper 114, 1994, p. 21.[22] 王绍光、胡鞍钢：《中国国家能力报告》，辽宁人民出版社1993年版; 王绍光、胡鞍钢：《中国：不平衡发展的政治经济学》，中国计划出版社1999年版; David S. G. Goodman and Gerald Segal (eds), China Deconstructs: Trade, Politics and Regionalism, London: Routledge, 1994; Hao Jia and Lin Zhimin, Changing Central-Local Relations in China, Boulder, CO: Westview Press, 1994; Wu Guoguang and Zheng Yongnian, Lun Zhonyang-Difang Guanxi [On Central-Local Relations], Hong Kong: Oxford University Press, 1995.[23] Roy Baul, "Fiscal Policy in China: Taxation and intergovernmental Fiscal Relations", The 1990 Institute, 1999, p. 198.[24] 宋新中主编：《中国财政体制改革研究》，中国财政经济出版社1991年版，页142-159。[44] Wang Sahoguang, "China's 1994 Fiscal Reform: An Initial Assessment, Asian Survey, Vol. 37, No. 9. (Sep., 1997), pp. 801-817; Roy Baul, Fiscal Policy in China: Taxation and intergovernmental Fiscal Relations, The 1990 Institute, 1999, pp. 70; 叶振鹏、梁尚敏：《中国财政体制改革二十年回顾》，中国财经出版社1999年版。

[37]胡鞍钢对这些批评做出了回应。而分税制的确立，意味着中国从分权的单一制转向了集权的单一制，这个转变成为财政权力配置的政治方向。

考虑到中央过去频繁修改收入分成方式，省级政府几乎没有理由相信中央政府在新体制下可信度会更高。这也确保政府权威得以垂直分权并得到制衡。